Seguridad Nacional – Asia Meridional y Sudoriental

• La “seguridad nacional” es una justificación común que esgrimen los Estados para limitar la libertad de expresión de periodistas, blogueros y medios de comunicación. Sin embargo, también puede utilizarse para reprimir la disidencia y encubrir abusos estatales.

• La legislación en materia de seguridad nacional puede tener implicaciones de gran alcance para la libertad de prensa y puede ser objeto de abusos que, en la práctica, eluden los controles y equilibrios constitucionales.

• Los Principios de Johannesburgo y de Tshwane, junto con los Principios de Siracusa, ofrecen orientación sobre el alcance de las limitaciones de seguridad nacional en relación con la libertad de prensa y el acceso a la información, si bien solo constituyen derecho internacional no vinculante.

• Los recientes casos de terrorismo han llevado a los responsables de la toma de decisiones a nivel internacional a intentar definir mejor las actividades terroristas para garantizar que las limitaciones de los derechos fundamentales basadas en la lucha contra el terrorismo estén debidamente previstas en la ley.

• Existe una fuerte presunción de que las restricciones previas a la libertad de expresión, incluso cuando se imponen para proteger la seguridad nacional, representan una violación de las garantías de este derecho, por ejemplo, como se establece en el precedente de la Corte Suprema de los Estados Unidos en el Papeles del Pentágono .

Introducción

La “seguridad nacional” es una justificación común que ofrecen los Estados para limitar la libertad de expresión de periodistas, blogueros y medios de comunicación.¹ Es un fundamento legítimo para restringir la libertad de expresión en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR).²

Excepcionalmente, el derecho a la libertad de expresión puede suspenderse parcialmente, un proceso conocido como humillación — en caso de estado de emergencia debido a una grave e inminente amenaza a la seguridad. Sin embargo, la seguridad nacional suele utilizarse con fines ilegítimos, como reprimir la disidencia o encubrir abusos estatales.

Este módulo examina cómo se trata la seguridad nacional en el marco del derecho internacional y regional de los derechos humanos como fundamento para limitar la libertad de expresión.

El proceso de excepción en virtud del derecho internacional

La mayoría de los instrumentos clave de derechos humanos permiten una excepción temporal a ciertas obligaciones en materia de derechos humanos en situaciones de emergencia nacional. Por ejemplo, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece:

En caso de emergencia pública que amenace la vida de la nación y cuya existencia sea proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar medidas que deroguen sus obligaciones en virtud del presente Pacto en la medida estrictamente necesaria para satisfacer las exigencias de la situación, siempre que dichas medidas no sean incompatibles con sus demás obligaciones en virtud del derecho internacional y no impliquen discriminación únicamente por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. ³

Conferencia Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos (1966) en el artículo 4

El artículo 4 enumera a continuación una serie de artículos que no pueden ser derogados, ni siquiera en situaciones de emergencia pública. Entre ellos se incluyen el derecho a no ser esclavizado ni torturado, y el derecho a la libertad de opinión. Sin embargo, no incluye el derecho a la libertad de expresión.

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Centro de Recursos Humanos de la ONU) ha dedicado dos de sus Observaciones Generales a explicar, en detalle, el significado del artículo 4 y el procedimiento y alcance de la excepción. La más reciente de ellas, la Observación General n.º 29, puede considerarse una interpretación autorizada de la excepción durante los estados de emergencia. Hay varios puntos clave que cabe destacar:

• El estado de emergencia debe proclamarse públicamente de conformidad con los requisitos legales nacionales y también debe ir acompañado de una notificación a los demás Estados Partes a través del Secretario General de las Naciones Unidas u otro organismo que actúe como secretaría técnica del tratado, explicando por qué es necesario.⁴

• La situación que da lugar a la excepción debe ser “una emergencia pública que amenace la vida de la nación”.⁵ En lo que respecta a la Observación General n.º 29, el umbral para considerar que se amenaza "la vida de la nación" es alto, y el Comité de Derechos Humanos de la ONU ha criticado duramente las excepciones que se han producido en situaciones que parecen no cumplir con los requisitos del artículo 4.⁶

• El Comité de Derechos Humanos de la ONU subraya la importancia del principio de que las excepciones deben limitarse "en la medida estrictamente necesaria para satisfacer las exigencias de la situación".⁷ Incluso en los casos en que pueda estar justificada alguna excepción, esta debe limitarse a lo estrictamente necesario y requerido en las circunstancias.

Limitar la libertad de prensa por motivos de seguridad nacional.

El derecho internacional solo permite limitar el derecho a la libertad de expresión por motivos de seguridad nacional cuando así lo prevé explícitamente la ley y la restricción es necesaria y proporcionada en una sociedad abierta y democrática. Sin embargo, en la práctica, la seguridad nacional es uno de los ámbitos más problemáticos de injerencia en la libertad de prensa.

Una dificultad reside en la tendencia de muchos gobiernos a asumir que es legítimo restringir todo debate público sobre cuestiones de seguridad nacional. Sin embargo, según las normas internacionales, la libertad de expresión solo puede restringirse legalmente si representa una amenaza real para la seguridad nacional y si la restricción es necesaria y proporcional para contrarrestar dicha amenaza.

In Mat Shuhaimi bin Shafiei contra Malasia,⁸ El Tribunal Federal de Malasia (el máximo tribunal de apelación) dictaminó que una disposición legislativa que penalizaba la sedición era inconstitucional, al considerarla una restricción desproporcionada a la libertad de expresión e incompatible con la garantía constitucional de igualdad ante la ley. La disposición sobre sedición en cuestión establecía que la intención del autor era irrelevante.⁹ El Tribunal consideró que esta desviación de la práctica general del derecho penal constituía una restricción desproporcionada a la libertad de expresión, señalando que incluso los crímenes más “socialmente aborrecibles y atroces” incluían, como mínimo, una presunción refutable que trasladaba la carga al acusado para desmentir la intención, en lugar de desplazar por completo la mens rea y creando un régimen de responsabilidad objetiva.¹⁰

El alcance de la seguridad nacional

La libertad de expresión y la seguridad nacional suelen considerarse principios o intereses inevitablemente opuestos. Los gobiernos a menudo invocan la seguridad nacional como justificación para restringir la libertad de expresión, en particular la libertad de prensa. Sin embargo, la seguridad nacional sigue siendo un bien público fundamental, y sin ella, la libertad de prensa sería prácticamente imposible. Por otro lado, los gobiernos rara vez reconocen que la libertad de prensa puede ser, de hecho, un medio para garantizar una mayor seguridad nacional al denunciar los abusos en el sector de la seguridad. 

Los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Principios de Siracusa) definen un interés legítimo de seguridad nacional como aquel que tiene como objetivo “proteger la existencia de la nación o su integridad territorial o independencia política contra la fuerza o la amenaza de la fuerza”.¹⁵  Los artículos posteriores indican que una limitación de seguridad nacional "no puede invocarse como razón para imponer limitaciones para prevenir amenazas meramente locales o relativamente aisladas al orden público".

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Libertad de Expresión ha limitado repetidamente el alcance de una limitación por motivos de seguridad nacional en términos similares. Por ejemplo:

Con el fin de proteger la seguridad nacional, el derecho a la libertad de expresión e información solo podrá restringirse en los casos más graves de amenaza política o militar directa contra toda la nación.¹⁶

En la misma línea, los Principios de Johannesburgo definen un interés de seguridad nacional como:

Proteger la existencia de un país o su integridad territorial contra el uso o la amenaza de la fuerza, o su capacidad para responder al uso o la amenaza de la fuerza, ya sea de una fuente externa, como una amenaza militar, o de una fuente interna, como la incitación al derrocamiento violento del gobierno.¹⁷

Terrorismo

Desde los atentados terroristas en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001, gran parte de la legislación en materia de seguridad se ha centrado en la lucha contra el terrorismo. En parte, esto refleja un cambio real en la comprensión de la naturaleza de la amenaza a la seguridad nacional, que también se manifiesta en la noción de que el terrorismo o las organizaciones terroristas son el objetivo de una «guerra». En términos más generales, sirve como recurso retórico mediante el cual la disidencia —incluida la cobertura crítica de los medios— puede ser interpretada como un apoyo a los terroristas.

El Consejo de Seguridad de la ONU ha exigido a los Estados miembros que adopten una serie de medidas para combatir el terrorismo. Una medida de particular relevancia para los medios de comunicación está contenida en la Resolución 1624 de 2005, que fue el primer instrumento internacional en abordar el tema de la incitación al terrorismo. El preámbulo de la Resolución 1624 condena la “incitación a actos terroristas” y repudia los “intentos de justificación o glorificación (disculpa) de actos terroristas que puedan incitar a otros actos terroristas.”¹⁸

Definición de terrorismo

Un problema grave con las restricciones legales a la glorificación (o incluso la incitación) del terrorismo es la falta de una definición comúnmente aceptada de terrorismo en el derecho internacional. Los primeros tratados antiterroristas se centraron en la criminalización de actos particulares, como el secuestro de aeronaves, sin utilizar el término terrorismo. Tratados posteriores, como el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo,¹⁹ Ofrecen una definición, aunque esta no tiene carácter vinculante más allá de las partes del tratado.

Muchos estados, así como entidades como la Unión Europea, definen el terrorismo haciendo referencia a ciertas organizaciones “listadas” como entidades terroristas. Esto puede suponer un peligro particular para los medios de comunicación a la hora de informar sobre las opiniones y actividades de dichas organizaciones, lo cual tienen derecho a hacer. En su Declaración Conjunta de 2008 sobre la Difamación de las Religiones y la Legislación Antiterrorista y Antiextremista,²⁰ los titulares del mandato de libertad de expresión de las Naciones Unidas (UN), la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), y la Organización de los Estados Americanos (OEA) declaró:

El público tiene derecho a saber sobre la perpetración de actos de terrorismo, o intentos de cometerlos, y los medios de comunicación no deben ser penalizados por proporcionar dicha información.²¹

El Relator Especial de las Naciones Unidas (REN) sobre la lucha contra el terrorismo y los derechos humanos ha ofrecido una definición de terrorismo, basada en las mejores prácticas a nivel mundial, que se centra en el acto terrorista más que en el perpetrador:²²

1. La acción:
(a) Constituyó la toma intencional de rehenes; o
b) Tiene por objeto causar la muerte o lesiones corporales graves a uno o más miembros de la población general o segmentos de la misma; o
c) Que implique violencia física letal o grave contra uno o más miembros de la población general o segmentos de la misma; y

2. La acción se realiza o se intenta con la intención de:
(a) Provocar un estado de terror en el público en general o en un segmento del mismo; o
b) Obligar a un gobierno o a una organización internacional a hacer o abstenerse de hacer algo; y

3. La acción corresponde a:
(a) La definición de delito grave en la legislación nacional, promulgada con el fin de dar cumplimiento a los convenios y protocolos internacionales relativos al terrorismo o a las resoluciones del Consejo de Seguridad relativas al terrorismo; o
b) Todos los elementos de un delito grave definido por la ley nacional.

En ocasiones, la mera expresión de ideas se considera una amenaza para la seguridad nacional, y estas situaciones se abordan bajo el concepto de incitación. Para obtener más información sobre la incitación, consulte el módulo sobre discurso de odio.

Terrorismo y cortes de internet

Observación General No. 34 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que los medios de comunicación desempeñan un papel importante a la hora de informar al público sobre los actos de terrorismo, y que deben poder desempeñar sus funciones y deberes legítimos sin impedimentos.²³ Si bien algunos gobiernos argumentan que los cortes de internet son necesarios para impedir la difusión de noticias sobre ataques terroristas y así prevenir el pánico o los ataques imitadores, el Representante Especial de la ONU sobre la libertad de expresión ha concluido que mantener la conectividad puede mitigar las preocupaciones sobre la seguridad pública y ayudar a restablecer el orden público.²⁴ De hecho, en su Declaración Conjunta de 2011 sobre la Libertad de Expresión e Internet²⁵Así lo afirmaron los titulares del mandato de libertad de expresión.

Restringir el acceso a internet, total o parcialmente, a poblaciones enteras o a segmentos específicos de la población (bloquear internet) jamás podrá justificarse, ni siquiera por motivos de orden público o seguridad nacional. Lo mismo se aplica a las ralentizaciones impuestas a internet o a partes de internet.²⁶

Prescrito por ley

Si se pretende utilizar la seguridad nacional para limitar la libertad de expresión, la restricción no solo debe responder a un interés legítimo de seguridad nacional, sino que también debe estar prevista por ley. El significado exacto de esto ha sido objeto de debate en varios casos relacionados con la seguridad nacional.

In Shreya Singhal contra la Unión de la India,²⁷ El Tribunal Supremo de la India examinó una impugnación constitucional contra el artículo 66A de la Ley de Tecnologías de la Información de 2000 presentada por dos mujeres que habían sido arrestadas y acusadas en virtud de dicho artículo por comentarios en Facebook en los que criticaban el cierre de Mumbai por una huelga general (bandh) tras la muerte de un líder político. El artículo 66A lo prohibía. Entre otros enviar a través de una computadora u otro dispositivo de comunicación información que sea "gravemente ofensiva" o "amenazante", así como "información que sabe que es falsa, pero con el propósito de causar molestia, inconveniente, peligro, obstrucción, insulto, daño, intimidación criminal, enemistad, odio o mala voluntad, de manera persistente mediante el uso de dicho recurso informático o dispositivo de comunicación". El Tribunal consideró que la ley era demasiado amplia y vaga para superar la prueba constitucional, razonando de la siguiente manera:

De hecho, el artículo 66A tiene un alcance tan amplio que prácticamente cualquier opinión sobre cualquier tema quedaría comprendida en él, ya que cualquier opinión seria que discrepe de las costumbres imperantes quedaría atrapada en su ámbito de aplicación. Tal es el alcance del artículo y, si se pretende que supere la prueba de constitucionalidad, el efecto disuasorio sobre la libertad de expresión sería total.²⁸

El Tribunal consideró que la ley era incompatible con la libertad de expresión garantizada por el artículo 19 de la Constitución india e invalidó la Sección 66A en su totalidad.²⁹

El análisis de la Corte Suprema en este caso fue similar al análisis bajo el derecho internacional de los derechos humanos sobre si una restricción a la libertad de expresión cumple con la prueba tripartita contenida en el Artículo 19.³ del PIDCP. En casos de disposiciones vagas y demasiado amplias, como en Shreya Singhal contra la Unión de la IndiaLas restricciones no cumplirían con el requisito de estar previstas por ley. El Comité de Derechos Humanos de la ONU ha constatado que:

A los efectos del párrafo 3, una norma, para ser considerada una «ley», debe formularse con la precisión suficiente para que cada persona pueda regular su conducta en consecuencia y debe ser accesible al público. Una ley no puede otorgar discreción ilimitada a quienes se encargan de su ejecución para restringir la libertad de expresión.³⁰

Es probable que las restricciones excesivamente amplias por motivos de seguridad nacional tampoco cumplan con el requisito de proporcionalidad, que forma parte del requisito de que las restricciones sean "necesarias" para proteger un interés legítimo, como la seguridad nacional.³¹

Necesario en una sociedad democrática

La mayoría de los casos relacionados con restricciones a la seguridad nacional suelen resolverse en función de la necesidad o la proporcionalidad. Un ámbito en el que las restricciones pueden considerarse injustificables es cuando son excesivamente amplias. Diversos tribunales han dictaminado que recae sobre el gobierno la carga de demostrar que una restricción a la libertad de expresión es necesaria y proporcional. Los tribunales también han insistido en que debe existir una estrecha relación entre la expresión restringida y un riesgo real de daño a la seguridad nacional o al orden público.

In Tholal y Mahmood contra Maldivas,³² el Comité de Derechos Humanos de la ONU (Centro de Recursos Humanos de la ONU) examinó una queja individual de dos ciudadanos de las Maldivas. Los autores de la queja eran dos de los comisionados de la Comisión de Derechos Humanos de las Maldivas, que había elaborado un informe sobre la situación de los derechos humanos en las Maldivas para su consideración durante el Examen Periódico Universal de las Maldivas del Consejo de Derechos Humanos de la ONU.³³ El informe, entre otras cosas, ponía en entredicho la “independencia, transparencia, imparcialidad, competencia, coherencia y accesibilidad” del poder judicial de las Maldivas y sugería que el Tribunal Supremo había debilitado las competencias de los tribunales inferiores y ejercido control sobre el poder judicial.³⁴ Tras la publicación del informe, el Tribunal Supremo de Maldivas inició su motocicleta Se han iniciado procedimientos judiciales contra los autores, acusándolos de 20 actos ilícitos, incluidos actos contra la seguridad nacional.³⁵ En última instancia, el Tribunal dictaminó que los autores habían violado la Constitución y la Ley de la Judicatura tras constatar que habían "intentado deliberadamente socavar la independencia del poder judicial y la Constitución de las Maldivas, y habían alentado actos que perjudican la independencia, la soberanía, el sistema constitucional, la paz y el orden de las Maldivas".³⁶ El Tribunal ordenó a la Comisión que siguiera un conjunto de directrices de 11 puntos en sus operaciones futuras.³⁷

Al examinar la denuncia, el Comité de Derechos Humanos de la ONU no evaluó la veracidad de las alegaciones contenidas en el informe de derechos humanos de la Comisión. El Comité argumentó que, incluso si se asumiera que las alegaciones de la Corte Suprema contra los autores y la orden que imponía directrices para las futuras acciones de la Comisión estaban previstas por la ley y perseguían un propósito legítimo, no obstante, no cumplían con el requisito de proporcionalidad exigido para cualquier restricción a la libertad de expresión.³⁸ En el análisis de proporcionalidad, el Comité se basó en varios factores, entre ellos la amplitud de las alegaciones y el impacto que tendrían en la capacidad de la Comisión para cumplir su mandato de plantear preocupaciones en materia de derechos humanos, y sostuvo que la restricción "no representaba el instrumento menos intrusivo entre aquellos que podrían lograr su función de proteger la paz y la seguridad".³⁹

Uno de los problemas con las restricciones de seguridad nacional es que a menudo están redactadas de forma tan amplia que pueden utilizarse para atacar las críticas legítimas al gobierno. La importancia fundamental de la libertad de expresión para la gobernanza democrática y la rendición de cuentas, así como los peligros de restringir el discurso político, fueron articulados por la Corte Suprema de Sri Lanka en el caso de 1992. Perera contra el Fiscal General y otross:

La libertad de expresión significa el derecho a expresar libremente las propias convicciones y opiniones de palabra, por escrito, impresas, mediante imágenes o cualquier otro medio. Incluye la expresión de las propias ideas a través de pancartas, carteles, letreros, etc. Incluye la libertad de debate y la difusión del conocimiento. Incluye la libertad de prensa y la propagación de ideas; esta libertad está garantizada por la libertad de circulación. El derecho del pueblo a oír está dentro del concepto de libertad de expresión. Debe haber libertad sin restricciones.sicPublicación de noticias y opiniones, así como de las posturas de los partidos políticos que critican las acciones del gobierno y exponen sus debilidades. El debate sobre asuntos públicos debe ser libre, vigoroso y abierto, lo que puede incluir ataques vehementes, mordaces y, en ocasiones, incisivos contra el gobierno.⁴⁰

Censura previa en casos de seguridad nacional

En el derecho internacional existe una presunción general en contra de la censura previa de la libertad de expresión, por considerarla innecesaria y desproporcionada, y por tener un efecto disuasorio sobre el disfrute de este derecho. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dictaminado que los peligros inherentes a la censura previa son tales que exigen un examen minucioso por parte del Tribunal, especialmente cuando se aplica a la prensa, dada la naturaleza efímera de las noticias, que pierden valor con el tiempo.⁴¹

El principio 23 de los Principios de Johannesburgo establece: “La expresión no estará sujeta a censura previa en aras de proteger la seguridad nacional, salvo en caso de emergencia pública que amenace la vida del país”.⁴² Esto reconoce que, en casos de seguridad nacional, puede haber ocasiones, excepcionalmente, en las que sea necesario impedir la difusión de información antes de su publicación, pero solo en las emergencias públicas más graves.

Esta fue también la cuestión que la Corte Suprema de los Estados Unidos enfrentó en NYT Co. contra Estados Unidos,⁴³ Más conocido como el caso de los "Papeles del Pentágono". El gobierno solicitó una orden judicial para impedir la publicación de un gran número de documentos —47 volúmenes— clasificados como "alto secreto" y filtrados del Departamento de Defensa.

Los documentos detallaban el proceso de toma de decisiones que condujo a la participación de Estados Unidos en la guerra de Vietnam, y el gobierno intentó impedir su publicación debido al supuesto daño que causaría a la seguridad nacional y a las relaciones con otros países.

En una breve sentencia en la que rechazaba la solicitud de censura previa, el Tribunal se basó en sentencias anteriores para señalar que la censura previa solo puede permitirse en circunstancias extremas.

Cualquier sistema de restricciones previas a la expresión llega a este Tribunal con una fuerte presunción en contra de su validez constitucional”… El Gobierno “tiene, por lo tanto, una gran carga para demostrar la justificación de la imposición de tal restricción.⁴⁴

Las opiniones individuales de los jueces desarrollaron este razonamiento. Por ejemplo, el juez Hugo Black argumentó:

La palabra “seguridad” es una generalidad amplia y vaga cuyos límites no deben invocarse para derogar la ley fundamental consagrada en la Primera Enmienda. La protección de secretos militares y diplomáticos a expensas de un gobierno representativo e informado no proporciona seguridad real… ⁴⁵

La seguridad nacional también se invoca con frecuencia como justificación para restringir el acceso a internet, lo que constituye otra forma de censura previa. Si bien esto puede ser legítimo en determinadas circunstancias, también puede utilizarse para reprimir la disidencia y encubrir abusos estatales, y siempre resulta desproporcionado cuando se aplica a toda una zona geográfica mediante el bloqueo de internet. (Para más información, consulte el módulo sobre acceso a internet).

El carácter encubierto de muchas leyes, políticas y prácticas de seguridad nacional, así como la negativa de los Estados a revelar información completa sobre las amenazas a la seguridad nacional, tiende a exacerbar esta preocupación.

Conclusión

La seguridad nacional sigue siendo una justificación común que los Estados esgrimen para limitar la libertad de expresión de periodistas, blogueros y medios de comunicación. Sin embargo, a menudo se utiliza no para proteger la seguridad, sino para reprimir la disidencia y encubrir abusos estatales. Cada vez más, los tribunales limitan el alcance de las leyes de seguridad nacional, ya que suelen ser vagas y estar redactadas con el fin de eludir los controles y equilibrios constitucionales. No obstante, activistas, abogados y miembros de los medios de comunicación deben mantenerse vigilantes y verificar que todas las leyes relacionadas con la seguridad nacional cumplan con el derecho internacional, incluidos los Principios de Johannesburgo, Tshwane y Siracusa.