Seguridad Nacional – África subsahariana

Ideas clave

• La “seguridad nacional” es una justificación común que ofrecen los Estados para limitar la libertad de expresión. Sin embargo, puede utilizarse para reprimir la disidencia y encubrir abusos estatales.
• La legislación de seguridad nacional puede tener implicaciones de gran alcance para la libertad de prensa y puede utilizarse para eludir los controles y equilibrios constitucionales.
• Los Principios de Johannesburgo y de Tshwane, junto con los Principios de Siracusa, ofrecen orientación sobre el alcance de las limitaciones de seguridad nacional en relación con la libertad de prensa, si bien constituyen derecho internacional no vinculante.
• Los recientes casos de terrorismo han llevado a los responsables de la toma de decisiones internacionales a intentar definir mejor las actividades terroristas para garantizar que las limitaciones justificables de los derechos fundamentales relacionados con el terrorismo estén debidamente previstas en la ley.
• Es improbable que la censura previa, incluso por motivos de seguridad nacional, prospere en un litigio, debido al precedente establecido por la Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso de los Papeles del Pentágono.

Introducción

"Seguridad nacional"(1) es una de las justificaciones más comunes ofrecidas por los Estados para limitar la libertad de expresión de periodistas, blogueros y órganos de medios de comunicación. Es una restricción legítima de los derechos y libertades fundamentales en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR)(2) y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP),(3) siempre que no se haga mal uso de ella. Si bien la CADHP no contiene una limitación explícita de seguridad nacional a la libertad de expresión, el artículo 9 sí establece que debe ejercerse “dentro de la ley” y el artículo 29³ Establece que un individuo tiene el deber general de “no comprometer la seguridad del Estado del que es nacional o residente”.⁴

Por lo tanto, es objeto de debate cómo debe evaluarse la legitimidad de una limitación a la libertad de expresión por motivos de seguridad nacional. Excepcionalmente, el derecho a la libertad de expresión puede suspenderse parcial o totalmente, un proceso conocido como humillación — debido a una grave e inminente amenaza a la seguridad. Sin embargo, la limitación de la seguridad nacional también puede utilizarse para sofocar la disidencia y encubrir los abusos del Estado.

Este módulo examina cómo se aborda el proceso de excepción en el marco del derecho internacional y regional de los derechos humanos.


El proceso de excepción en virtud de los tratados internacionales y regionales de derechos humanos

La mayoría de los instrumentos clave de derechos humanos permiten una excepción temporal a ciertas obligaciones en materia de derechos humanos en situaciones de emergencia nacional. Por ejemplo, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece:

En caso de emergencia pública que amenace la vida de la nación y cuya existencia sea proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar medidas que deroguen sus obligaciones en virtud del presente Pacto en la medida estrictamente necesaria para atender las exigencias de la situación, siempre que dichas medidas no sean incompatibles con sus demás obligaciones en virtud del derecho internacional y no impliquen discriminación únicamente por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.5)

El artículo 4 enumera a continuación una serie de artículos que no pueden ser derogados, ni siquiera en situaciones de emergencia pública. Entre ellos se incluyen el derecho a no ser esclavizado ni torturado, y el derecho a la libertad de opinión. Sin embargo, no incluye el artículo 19, el derecho a la libertad de expresión.

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Centro de Recursos Humanos de la ONUEl Consejo de Seguridad de la ONU ha dedicado dos de sus Observaciones Generales a explicar, en detalle, el significado del artículo 4 y el procedimiento y alcance de la derogación. La Observación General n.º 29 puede considerarse una interpretación autorizada de la derogación durante los estados de emergencia. Cabe destacar varios puntos clave que pueden aplicarse igualmente a otros tratados de derechos humanos que prevén la derogación:

• El estado de emergencia debe proclamarse públicamente de acuerdo con los requisitos legales nacionales y debe ir acompañado también de una notificación a los demás Estados Partes y (a través del Secretario General de la ONU u otro órgano que actúe como secretaría técnica del tratado), explicando por qué es necesario.(6)
• La situación que da lugar a la excepción debe ser “una emergencia pública que amenace la vida de la nación”.⁷ En lo que respecta a la Observación General n.º 29, el umbral para considerar que se amenaza "la vida de la nación" es alto, y el Comité de Derechos Humanos de la ONU ha criticado duramente las excepciones que se han producido en situaciones que parecen no cumplir con los requisitos del artículo 4.⁸
• El Comité de Derechos Humanos de la ONU subraya la importancia del principio de que las excepciones deben limitarse "en la medida estrictamente necesaria para satisfacer las exigencias de la situación".⁹ Incluso en los casos en que pueda estar justificada una excepción, solo debería haber excepciones a aquellos derechos que sean estrictamente necesarios y solo en la medida necesaria.

Por otro lado, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) no contiene una cláusula que permita explícitamente la excepción durante una emergencia pública. Sin embargo, muchos Estados parte de la CADHP han adoptado medidas constitucionales o legislativas que sí incluyen cláusulas de excepción, en contra de la postura de la CADHP y de la Comisión Africana.¹¹ Por ejemplo, el artículo 24 de la Carta de Derechos de la Constitución de Kenia establece que:

Ningún derecho o libertad fundamental consagrado en la Carta de Derechos podrá ser limitado salvo por ley, y solo en la medida en que dicha limitación sea razonable y justificable en una sociedad abierta y democrática basada en la dignidad humana, la igualdad y la libertad.

Sin embargo, el Tribunal Superior de Kenia dictaminó que "la protección de la seguridad nacional conlleva la obligación del Estado de no menoscabar los derechos y las libertades fundamentales garantizados en la Constitución".¹¹

La ausencia de una cláusula de excepción en la CADHP ha causado controversia entre los expertos en derecho, algunos de los cuales argumentan que una cláusula de excepción proporciona protecciones importantes contra el abuso estatal de las libertades durante una emergencia pública,¹² Mientras que otros afirman que su omisión ha propiciado el desarrollo positivo de las normas de derechos humanos en África.¹³

La Declaración de Principios de 2019 sobre la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información en África, adoptada por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) establece que la seguridad nacional es uno de los dos objetivos legítimos para limitar el acceso a la información o la libertad de expresión.¹⁴ Sin embargo, el Principio 22 establece además que “la libertad de expresión no se restringirá por motivos de orden público o seguridad nacional a menos que exista un riesgo real de daño a un interés legítimo y haya un vínculo causal estrecho entre el riesgo de daño y la expresión”.

Esto proporciona un resumen convincente de la posición en el derecho internacional sobre la línea divisoria apropiada entre la protección de la seguridad nacional y la defensa del derecho a la libertad de expresión. También está en consonancia con la Observación General n.º 34 de las Naciones Unidas sobre cómo los Estados deben dar efecto al artículo 19.³, que establece que cuando un Estado parte impone restricciones al ejercicio de la libertad de expresión, estas no pueden poner en peligro el derecho mismo y deben cumplir con los principios generales de las excepciones al derecho, es decir, estar previstas en la ley, ser necesarias y ser proporcionales.¹⁵ También subraya que debe tenerse sumo cuidado para garantizar que las disposiciones relativas a la seguridad nacional no “supriman ni oculten al público información de legítimo interés público que no perjudique la seguridad nacional, ni persigan a periodistas, investigadores, activistas medioambientales, defensores de los derechos humanos u otros, por haber difundido dicha información”.¹⁶ Las restricciones tampoco deben ser excesivamente amplias y deben demostrar de forma específica e individualizada la naturaleza precisa de la amenaza, así como la necesidad y la proporcionalidad de la medida específica adoptada, en particular estableciendo una conexión directa e inmediata entre la expresión y la amenaza.

Limitar la libertad de prensa por motivos de seguridad nacional

A pesar de las disposiciones anteriores del derecho internacional que permiten limitar el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por motivos de seguridad nacional, siempre que así lo prevea explícitamente la ley y que la restricción sea necesaria y proporcional en una sociedad abierta y democrática, en la práctica, la seguridad nacional es uno de los ámbitos más problemáticos de injerencia en la libertad de prensa.

Una dificultad reside en la tendencia de muchos gobiernos a asumir que es legítimo restringir todo debate público sobre cuestiones de seguridad nacional. Sin embargo, según las normas internacionales, las expresiones solo pueden restringirse legalmente si representan una amenaza real para la seguridad nacional.

El régimen antiterrorista de Kenia, en particular el proyecto de ley de enmienda de 2018 para la prevención del terrorismo, ha sido criticado por socavar los derechos humanos en un intento por proteger la seguridad nacional.¹⁸

Recientemente, una serie de leyes aprobadas por estados africanos para regular el creciente riesgo de ciberdelitos y combatir la proliferación de desinformación en línea también han hecho referencia a la necesidad de proteger la seguridad nacional como justificación de disposiciones a menudo represivas y de amplio alcance. Por ejemplo, la Ley de Ciberseguridad y Protección de Datos de Zimbabue de 2021 exime a las entidades de las disposiciones destinadas a proteger el tratamiento de información personal con fines de seguridad nacional.¹⁹ La Ley de Delitos Cibernéticos de Nigeria de 2015 establece duras sanciones para cualquiera que acceda a sistemas informáticos o datos que sean vitales para la seguridad nacional.(20)

El alcance de la seguridad nacional

La libertad de expresión y la seguridad nacional suelen considerarse principios o intereses inevitablemente opuestos. Los gobiernos a menudo invocan la seguridad nacional como justificación para violar la libertad de expresión, en particular la libertad de prensa. Sin embargo, la seguridad nacional sigue siendo un bien público fundamental, y sin ella, la libertad de prensa sería prácticamente imposible. Por otro lado, los gobiernos rara vez reconocen que la libertad de prensa puede ser un medio para mejorar la seguridad nacional al denunciar los abusos en el sector de la seguridad. En Sudáfrica, por ejemplo, las revelaciones de los medios sobre abusos en la policía y el ejército propiciaron reformas que, sin duda, contribuyeron a mejorar la seguridad nacional.²⁵

Los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Principios de Siracusa) definen un interés legítimo de seguridad nacional como aquel que tiene como objetivo “proteger la existencia de la nación o su integridad territorial o independencia política contra la fuerza o la amenaza de la fuerza”.²⁶ Los artículos posteriores indican que una limitación de seguridad nacional "no puede invocarse como razón para imponer limitaciones para prevenir amenazas meramente locales o relativamente aisladas al orden público".

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Libertad de Expresión ha limitado repetidamente el alcance de una limitación por motivos de seguridad nacional en términos similares. Por ejemplo:

Con el fin de proteger la seguridad nacional, el derecho a la libertad de expresión e información solo podrá restringirse en los casos más graves de amenaza política o militar directa contra toda la nación.²⁷

En la misma línea, los Principios de Johannesburgo definen un interés de seguridad nacional como:

Proteger la existencia de un país o su integridad territorial contra el uso o la amenaza de la fuerza, o su capacidad para responder al uso o la amenaza de la fuerza, ya sea de una fuente externa, como una amenaza militar, o de una fuente interna, como la incitación al derrocamiento violento del gobierno.²⁸

Terrorismo

Desde los atentados terroristas en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001, gran parte de la legislación en materia de seguridad se ha centrado en la lucha contra el terrorismo. En parte, esto refleja un cambio real en la comprensión de la naturaleza de la amenaza a la seguridad nacional, que también se manifiesta en la noción de que el terrorismo o las organizaciones terroristas son el objetivo de una «guerra». En términos más generales, sirve como recurso retórico mediante el cual la disidencia —incluida la cobertura crítica de los medios— puede ser interpretada como un apoyo a los terroristas.

El Consejo de Seguridad de la ONU ha exigido a los Estados miembros que adopten una serie de medidas para combatir el terrorismo. Una medida de particular relevancia para los medios de comunicación está contenida en la Resolución 1624 de 2005, que fue el primer instrumento internacional en abordar el tema de la incitación al terrorismo. El preámbulo de la Resolución 1624 condena la “incitación a actos terroristas” y repudia los “intentos de justificación o glorificación (disculpa) de actos terroristas que puedan incitar a otros actos terroristas.”²⁹

Definición de terrorismo

Un problema grave con las restricciones legales a la glorificación (o incluso la incitación) del terrorismo es la falta de una definición comúnmente aceptada de terrorismo en el derecho internacional. Los primeros tratados antiterroristas se centraron en la criminalización de actos particulares, como el secuestro de aeronaves, sin utilizar el término terrorismo. Tratados posteriores, como el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo,³⁰ Ofrecen una definición, aunque esta no tiene carácter vinculante más allá de los signatarios del tratado.

Muchos Estados, así como entidades como la Unión Europea, definen el terrorismo haciendo referencia a ciertas organizaciones catalogadas como tales. Esto puede suponer un peligro particular para los medios de comunicación al informar sobre las opiniones y actividades de dichas organizaciones. El Relator Especial de las Naciones Unidas (REU) sobre la lucha contra el terrorismo y los derechos humanos ha ofrecido una definición de terrorismo, basada en las mejores prácticas internacionales, que se centra en el acto terrorista más que en el autor.³¹

Terrorismo significa una acción o intento de acción en la que:

1. La acción:
(a) Constituyó la toma intencional de rehenes; o
b) Tiene por objeto causar la muerte o lesiones corporales graves a uno o más miembros de la población general o segmentos de la misma; o
c) Que implique violencia física letal o grave contra uno o más miembros de la población general o segmentos de la misma; y

2. La acción se realiza o se intenta con la intención de:
(a) Provocar un estado de terror en el público en general o en un segmento del mismo; o
b) Obligar a un gobierno o a una organización internacional a hacer o abstenerse de hacer algo; y

3. La acción corresponde a:
(a) La definición de delito grave en la legislación nacional, promulgada con el fin de dar cumplimiento a los convenios y protocolos internacionales relativos al terrorismo o a las resoluciones del Consejo de Seguridad relativas al terrorismo; o
b) Todos los elementos de un delito grave definido por la ley nacional.

Este tema ha sido relevante en Sudáfrica, que en 2022 presentó el proyecto de ley de enmienda para la protección de la democracia constitucional contra el terrorismo y las actividades conexas, que ha sido criticado por sus definiciones amplias de terrorismo.³²

En ocasiones, la expresión en sí misma se considera una amenaza para la seguridad nacional, y estas situaciones se abordan bajo el concepto de incitación. Para obtener más detalles sobre la incitación, consulte el Módulo 6 de esta serie sobre el discurso de odio.

Terrorismo y cortes de internet

Observación General No. 34 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que los medios de comunicación desempeñan un papel importante a la hora de informar al público sobre los actos de terrorismo, y que deben poder desempeñar sus funciones y deberes legítimos sin impedimentos.³³ Si bien los gobiernos pueden argumentar que los cortes de internet son necesarios para prohibir la difusión de noticias sobre ataques terroristas y así prevenir el pánico o ataques imitadores, el Representante Especial de la ONU sobre la libertad de expresión ha concluido que mantener la conectividad puede mitigar las preocupaciones sobre la seguridad pública y ayudar a restablecer el orden público.³⁴

Como mínimo, si se va a limitar el acceso a Internet, debe haber transparencia en cuanto a las leyes, políticas y prácticas en las que se basan, definiciones claras de términos como "seguridad nacional" y "terrorismo", y que se ejerza una supervisión independiente e imparcial.

Dos sentencias de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS) El Tribunal de Justicia Comunitario ha adoptado una postura firme contra el abuso de las justificaciones de seguridad nacional para limitar la libertad de expresión. Además del fallo de junio de 2020 que aborda los cierres de internet implementados por el gobierno togolés en 2017, que se analiza a continuación,³⁵ En un caso similar en 2022, el Tribunal dictaminó que la prohibición de la plataforma de redes sociales Twitter por parte del gobierno de Nigeria, con el pretexto de prevenir la violencia secesionista, también era ilegal.³⁶

Prescrito por ley

Si se pretende utilizar la seguridad nacional para limitar la libertad de expresión, la restricción no solo debe responder a un interés legítimo de seguridad nacional, sino que también debe estar prevista por ley. El significado exacto de esto ha sido objeto de debate en varios casos relacionados con la seguridad nacional.

In Chavunduka y Choto contra el Ministro del Interior y el Fiscal GeneralEl Tribunal Supremo de Zimbabue examinó el caso de dos periodistas acusados ​​de publicar noticias falsas a raíz de un artículo que informaba de un intento de golpe militar. El Tribunal dictaminó que la libertad de expresión está protegida por la garantía constitucional de libertad de expresión, afirmando que «las declaraciones, opiniones y creencias consideradas falsas por la mayoría están claramente amparadas y son un elemento esencial de la libertad de expresión».³⁷

El delito de publicar noticias falsas, tipificado en el código penal zimbabuense, era vago y demasiado amplio. Incluía declaraciones que «podrían ser susceptibles» de causar «miedo, alarma o desaliento», sin exigir que se demostrara que realmente lo hacían. En cualquier caso, como señaló el Tribunal: «casi cualquier noticia es susceptible de provocar, al menos en cierta medida, en un sector del público o en una sola persona, alguna de estas emociones subjetivas».³⁸

El término «falso» era vago, ya que incluía cualquier declaración inexacta, así como una mentira deliberada. La ley no exigía probar que el acusado sabía que la declaración era falsa. El Tribunal declaró inconstitucional dicha disposición también por razones de necesidad.

Necesario en una sociedad democrática

La mayoría de los casos que implican restricciones de seguridad nacional tienden a decidirse en función de la necesidad. Un área donde las restricciones pueden fallar es si son demasiado amplias. Este fue el problema en el caso ante el Comité de Derechos Humanos de la ONU en el caso de Mukong contra CamerúnAlbert Mukong fue un periodista y escritor que se había pronunciado públicamente criticando al presidente y al gobierno de Camerún.³⁹ Fue arrestado dos veces en virtud de una ley que penalizaba las declaraciones que "intoxicaran a la opinión pública nacional o internacional".

El gobierno justificó las detenciones ante el Comité de la ONU alegando motivos de seguridad nacional. El Comité no estuvo de acuerdo, al considerar que leyes de tal alcance que «silenciaban la defensa de la democracia multipartidista, los principios democráticos y los derechos humanos» no podían ser necesarias.⁴⁰

La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) ha adoptado posiciones similares. En Proyecto de Derechos Constitucionales y Organización de Libertades Civiles contra NigeriaLos opositores a la anulación de las elecciones presidenciales de 1993, incluidos periodistas, fueron arrestados y sus publicaciones fueron confiscadas y prohibidas.⁴¹ La Comisión Africana afirmó que ninguna situación podía justificar una injerencia tan generalizada en la libertad de expresión.

Diversos organismos han determinado que recae sobre el gobierno la carga de demostrar la necesidad de restringir la libertad de expresión. Los tribunales también han insistido en que debe existir una estrecha relación entre la libertad de expresión restringida y un daño real a la seguridad nacional o al orden público.

In CORD contra la República de KeniaEl Tribunal Superior de Kenia explicó elocuentemente la naturaleza fundamental de los derechos humanos y que estos no deben considerarse transitorios:

Siempre debe tenerse presente que los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Carta de Derechos no son otorgados por el Estado y, por lo tanto, ni el Estado ni ninguno de sus órganos pueden pretender promulgar ley o política alguna que, deliberada o indirectamente, los suprima o limite su disfrute, salvo en los casos permitidos por la Constitución. No se trata de derechos opcionales de poca importancia que puedan ser fácilmente ignorados o relegados a un segundo plano en aras de intereses que se consideren de mayor relevancia en momentos como este.⁴²

Censura previa en casos de seguridad nacional

En el derecho internacional existe una presunción general en contra de la restricción previa de la libertad de expresión, por considerarla innecesaria y desproporcionada, dado que tiene un efecto disuasorio sobre el disfrute de este derecho. El principio 23 de los Principios de Johannesburgo establece que: «La expresión no estará sujeta a censura previa en aras de la seguridad nacional, salvo en caso de emergencia pública que amenace la vida del país».⁴³ Cabe destacar que este principio reconoce explícitamente que, en casos de interés para la seguridad nacional, puede haber argumentos sólidos para intervenir y detener la difusión de información antes de su publicación.

En una sentencia histórica de junio de 2020, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWASEl Tribunal de Justicia dictaminó que el bloqueo de internet ordenado por el gobierno togolés en septiembre de 2017 durante las protestas que se desarrollaban en ese país fue ilegal y una afrenta al derecho del demandante a la libertad de expresión.⁴⁴

Esta fue también la cuestión que la Corte Suprema de los Estados Unidos enfrentó en New York Times Co. contra Estados Unidos⁴⁵ — más conocido como el caso de los "Papeles del Pentágono". El gobierno solicitó una orden judicial para impedir la publicación de un gran conjunto de documentos —47 volúmenes— clasificados como "alto secreto" y filtrados del Departamento de Defensa.

Los documentos detallaban el proceso de toma de decisiones que condujo a la participación de Estados Unidos en la guerra de Vietnam, y el gobierno intentó impedir su publicación debido al supuesto daño que causaría a la seguridad nacional y a las relaciones con otros países.

En una breve sentencia en la que rechazó la solicitud de censura previa, el Tribunal se basó en sentencias anteriores para señalar que la censura previa solo puede permitirse en circunstancias extremas:

Cualquier sistema de restricciones previas a la expresión llega a este Tribunal con una fuerte presunción en contra de su validez constitucional”… El Gobierno “tiene, por lo tanto, una gran carga para demostrar la justificación de la imposición de tal restricción. ⁴⁶

Las opiniones individuales de los jueces desarrollaron este razonamiento. El juez Hugo Black argumentó:

La palabra “seguridad” es una generalidad amplia y vaga cuyos límites no deben invocarse para derogar la ley fundamental consagrada en la Primera Enmienda. La protección de secretos militares y diplomáticos a expensas de un gobierno representativo e informado no proporciona seguridad real… ⁴⁷

La seguridad nacional también se invoca con frecuencia para justificar la interferencia en el acceso a internet, lo que se considera una forma de censura previa. Si bien esto puede ser un objetivo legítimo en determinadas circunstancias, también puede utilizarse para reprimir la disidencia y encubrir abusos estatales. (Para más información, consulte el módulo sobre acceso a internet).

El carácter encubierto de muchas leyes, políticas y prácticas de seguridad nacional, así como la negativa de los Estados a revelar información completa sobre la amenaza a la seguridad nacional, tiende a exacerbar esta preocupación.

Conclusión

La seguridad nacional sigue siendo una de las justificaciones más comunes que esgrimen los Estados para limitar la libertad de expresión de periodistas, blogueros y medios de comunicación. Sin embargo, puede utilizarse para reprimir la disidencia y encubrir abusos estatales. Cada vez más, los tribunales limitan el alcance de la aplicación de las leyes de seguridad nacional, ya que suelen ser vagas y estar redactadas para eludir los controles y equilibrios constitucionales. No obstante, activistas, abogados y miembros de los medios de comunicación deben mantenerse vigilantes y verificar que todas las leyes relacionadas con la seguridad nacional cumplan con el derecho internacional, incluidos los Principios de Tshwane y Siracusa.